A besúgói rendszer kialakítása a politikai rendőrség működésének megkezdésével egy időben történt. Kezdetben a hálózat szervezése és működtetése szabályozatlan, azt is lehet mondani, hogy – a szovjet tanácsadók instrukciói mellett is – ötletszerű és zavaros volt. 1945 októberében a vidéki politikai rendőrség konferenciáján? Balázs József rendőr ezredes még „bizalmi hálózatról” és „b. ember”-ről beszélt. Előadása szerint lehet „b. ember” olyan személy is, aki nincs beszervezve. „Fontos az is, hogy a b. ember tud-e arról, hogy ő tagja a b. hálózatnak, és a kapott utasításokat kötelességszerűen hajtja-e végre, vagy nincs tisztában azzal, hogy ő adatokat szolgáltat (fodrász, házmester).”? Balázs szükségesnek tartotta, hogy a beszervezett személyeket vegyék nyilvántartásba, és kapjanak fedőnevet. A fedőnév ekkor még egy betűből és egy számból állt. A betű egy adott politikai rendészeti osztály jele volt, a szám pedig a hálózati személy azonosítója. Ebben az időben még futár vitte a jelentéseket, és így, ha történetesen illetéktelen kezekbe került egy jelentés, nem tudták megállapítani, hogy kitől származik, a központ azonban a jelek alapján tudta azonosítani. Ugyanabban az ügyben – az ellenőrizhetőség érdekében – lehetőleg legalább két embert kellett megbízni a megfigyeléssel. A „b. embert” a megfigyeltekhez közelálló körökből kellett kiválasztani, olyan személyt, akinek a figyelmét felhívták arra, hogy az adott csoporton belül ne legyen kezdeményező, de túl passzív sem, nehogy gyanút keltsen a megfigyeltekben. Fizetést nem kapott, de eredményes munkájáért jutalom járt.

1947 után a „b. emberből” „B-egyén” lett, minősítése szerint pedig informátor, rezidens vagy ügynök. A fogalmak keveredtek, nem voltak tisztán elhatároltak. Péter Gábor, az Államvédelmi Hatóság (ÁVH) vezetője 1950 szeptemberében kiadott parancsában? határozta meg a június és július hónapban lezajlott hálózat-felülvizsgálat tapasztalatai alapján elvégzendő feladatokat. Ebben hol azt írta, hogy hálózat (B-egyén) az informátor, a rezidens és az ügynök, hol pedig azt, hogy hálózat az informátor és a B-egyén.

1953. szeptember 8-án a Belügyminisztérium Kollégiuma első napirendi pontként foglalkozott a hálózati munka állapotával.? A jelentést készítő Dékán István államvédelmi ezredes megállapította, hogy a hálózati munkában 1950-től kezdve fokozatos, de nagyon lassú fejlődés tapasztalható. Ekkor az ügynökség (hálózat) létszáma – a hírszerző osztályét nem számítva – 45 521 főt tett ki, ebből csak 5556 fő volt ügynök. Dékán ezredes ezt kevesellte, kivéve a katonai elhárításnál, ahol szerinte az ügynökség aránytalanul nagy és gyenge minőségű volt. Rendkívül alacsonynak ítélte a hálózati munka következtében őrizetbe vettek számát is. A jelentés szerint az ügynökség 51%-a párttag volt, akik a párttagokat tudták figyelni, a beszervezések nagy részét azonban a létszámnövelés és nem a célszerűség jellemezte. Alkalmatlan személyeket szerveztek be, nem ellenőrizték a megbízhatóságukat, és nem foglalkoztak velük megfelelő színvonalon. A tartótisztek nem készültek fel a találkozásokra, amelyek nagy részét nyilvános helyen bonyolították le, és ez gyakran vezetett dekonspirációhoz. A kollégiumi ülés határozatot hozott a hibák kijavítására.

1956 szeptemberében belügyminiszteri parancs értékelte az államvédelmi szervek ügynöki operatív munkáját, és meghatározta az elvégzendő feladatokat.? Megállapították, hogy az államvédelmi szervek munkájában 1945-től 1953-ig súlyos törvénysértések „honosodtak meg”, majd 1953 második felétől számos intézkedés történt a hibák és törvénysértések orvoslására, de nem sikerült, és nem is lehetett, az összes hibát kijavítani. Ezután hosszasan sorolták a hiányosságokat, többek között, hogy nem hoztak kellő időben határozott szabályokat a torzulások kiküszöbölésére, és a meghozottakat sem hajtották következetesen végre. 1956. január elején még mindig túlzottan magas volt a hálózat létszáma, mert a felülvizsgálatot és a használhatatlan elemek kizárását előíró határozatok ellenére az állomány csupán 35 793 főre csökkent. Ugyanakkor a parancs az ellenséges elemek közé sorolható személyek számát 60-70 ezer körülire becsülte. A kizárások és beszervezések évi száma nem mutatott túl nagy különbséget.?

A hálózat összetételének kedvezőbb irányú változása ellenére a párttagok aránya még mindig nagyon magas, 37%, az ellenséges kategóriába tartozóké (ők tudtak beépülni a megfigyelendő, ellenségesnek tartott körökbe) pedig még mindig csak 16% volt. Nem javult lényegesen az ügynökök és az informátorok aránya sem, utóbbiakét az 1953-as 88%-hoz képest csak 81%-ra sikerült lecsökkenteni.

A parancs szerint a túlméretezettség alapvető oka az volt, hogy olyan hálózatot akartak szervezni, amely átfogja az „egész állami gazdasági életünket, nem véve eléggé tekintetbe azt, hogy hol folytat az ellenség tényleges tevékenységet”. Az eredményességet pedig a beszervezettek száma határozta meg, ami oda vezetett, hogy a hálózati személyek többsége a munkahelyén előforduló hanyagságokon, gazdasági problémákon kívül mást jelenteni nem tudott.
A hiányosságok okai között említi a parancs többek között az apparátus szakmai és jogi ismereteinek hiányát, valamint azt, hogy a politikai megbízhatóság elsődlegessége mellett „kevés gondot fordítanak megfelelő élettapasztalattal és kellő iskolai végzettséggel, műveltségi adottságokkal rendelkező káderek felvételére”. Az operatív tisztek nem készülnek a találkozókra, nem adnak konkrét feladatot a hálózatnak, nem tudják ellenőrizni a beszervezett személyeket, és nem elemzik a jelentéseket.

Feladatként határozta meg azt is, hogy fel kell adni a „mindent átfogásra” törekvést, az objektum elv, azaz az egyes intézmények (vállalat, tudományos intézet, kórház stb.) totális ellenőrzése helyett a vonalas elvre, azaz egy-egy ellenséges csoport ellenőrzésére kell áttérni. Az objektum elvet csak a legfontosabb kiemelt intézményeknél alkalmazzák. Jelentősen csökkenteni kell a hálózat létszámát, az ügynökök és informátorok arányát pedig úgy kell kialakítani, hogy a döntő többségük megfelelő felderítő lehetőséggel rendelkező ügynök legyen.